探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式—宅基地使用权制度创新是关键

郑泰安唐军宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：郑泰安唐军

作者单位：四川省社会科学院

党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。《建议》提出，深化农村改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。如何有效平衡和配置宅基地所有权、资格权和使用权，事关农民切身利益，充分表明了党对农民财产权益保护的高度重视。笔者认为，构建宅基地所有权、资格权、使用权的权利分置的关键是宅基地使用权制度的创新。

宅基地使用权制度创新：以“居住保障和效益相结合”为价值取向

从法理逻辑上分析，宅基地使用权是具有中国特色的物权，我国实行的是土地国有和土地集体所有两种土地所有制形式。从历史角度考察，宅基地使用权的立法和政策初衷在于保障农户的居住权，这是现阶段对宅基地使用权进行制度优化改革时，需要清楚识别的逻辑起点。

从价值取向上分析，在20世纪末，我国城镇住房制度进行了重大改革，市场化的住房改革对沉寂已久的农村宅基地以及农村住房改革提出了新要求。宅基地使用权最初的价值取向应做出相应的调整，在制度上进行创新，以回应改革的现实之需：宅基地使用权的制度设计的初衷所面临的时代背景已经发生了重大的变化；乡村振兴战略的实施，客观上需要宅基地使用权扩大其效能利用，让农民财产权益最优化。因此当以“居住保障和效益相结合”为新的价值取向，对宅基地使用权进行制度上的创新和政策上的优化。

优化宅基地使用权取得制度：落实住有所居继受取得分类

“十四五”规划建议提出，今后五年经济社会发展要努力实现的主要目标之一是产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展。宅基地使用权取得制度优化是农村产权制度和要素市场化配置改革的重点之一。

从宅基地的原始取得分析，是指符合条件的村民提出申请，经过法定的审批程序，从而取得宅基地使用权。宅基地使用权取得制度的创新应在落实住有所居的精神和居住权制度的前提下进行。就原始取得而言，应当坚持宅基地使用权的无偿取得原则。理由在于：一是充分考虑了宅基地使用权人的村民身份，具有一定的福利性。二是充分坚持了“居住保障”的宅基地使用权价值取向。

从宅基地的继受取得分析，是指根据他人的意思表示而取得宅基地使用权。主要包括：继承、遗赠、赠与和买卖等。就继受取得而言，在考虑以下因素的基础上进行创新探索：基于身份性质而继承宅基地使用权的，应当坚持无偿取得原则，理由是，此种取得并非基于市场交易规则，且继承人和被继承人之间具有特定的身份关系。但是，如果继承人已拥有了其他的宅基地，且享受了宅基地无偿取得的制度福利时，继承人应当支付相应的对价给集体经济组织。遗赠取得的宅基地使用权，由于受赠人与遗赠之间存在抚养和被抚养关系，可以适当地根据宅基地所处的区位优势确定有偿取得的价格范围。赠与取得的宅基地使用权，对于无偿赠与，受赠人应当支付一定的对价给集体经济组织。交易取得宅基地使用权的，在符合国家法律政策的前提下，属于集体经济组织内部成员之间的，可不向集体经济组织支付取得宅基地使用权的对价。而如果是集体经济组织内部成员向外部成员进行转让的，应当向农村集体经济组织支付相应的对价。

优化宅基地使用权流转制度：应设定流转交易的条件和程序

宅基地使用权流转制度的优化是三权分置实现的重点内容。对于农村宅基地使用权流转进行制度破局，应当设定流转交易的条件和程序。

就流转交易的条件而言，涉及转让人和受让人的资格条件问题。由于宅基地使用权的独特地位，设定转让人和受让人的条件限制是必要的。比如，可以综合考虑如下因素：宅基地使用权人依法拥有合法的宅基地使用权证以及地上房屋的不动产证；转让人在其他地方（城镇）拥有可以居住的房屋，以保障其居住权；随着我国户籍制度改革的推进，城乡居民双向流动成为必然，城镇居民回乡定居、如果户口迁往农村且无房居住的，可以作为受让人。

流转还涉及民主程序问题。一是内部成员的优先权问题。为保障农村集体经济组织内部成员的权益，在转让宅基地使用权时，内部成员享有同等条件下的优先权。对于优先权行使的具体程序，可以通过村民大会的形式进行通知和表决。二是价格和租期等事项的确定和决议机制。宅基地使用权流转价格的确定，可以考虑由相应的土地管理部门制定本行政区域内的不同区位的基准地价，作为交易的价格参考，这将有利于宅基地使用权流转市场的价格稳定以及农民权益的有效保护。

优化宅基地使用权流转收益分配制度：坚持利益兼顾增进农民福祉

十九届五中全会提出，坚持以人民为中心，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往。而宅基地使用权流转收益分配事关农民的切身利益，收益分配制度的优化当以增进农民的福祉为目标进行构建。

宅基地使用权的流转收益的分配，主要是指原始取得的宅基地使用权的流转收益的分配问题，因为在原始取得过程中，农民一般是无偿取得宅基地使用权。而在转让过程中，产生了收益，其中包含了宅基地使用权的转让价值，作为宅基地所有权人的农村集体经济组织理当获得部分转让收益，保障其对集体土地经济的权益。

合理的土地流转收益分配机制是产权主体流转的内生动力，是土地流转制度建设的重要环节。宅基地使用权流转收益的分配涉及政府、集体经济组织、使用权人三者的利益协调关系，应坚持利益兼顾原则，特别应当注重保障农民的合法权益。

流转收益分配机制的建立可以考虑如此构建：首先，宅基地上的农房的流转收益归农民所有；其次，宅基地使用权交易产生的土地收益，比照当地城镇国有土地使用权交易的出让金形式且结合农村集体建设用地的基本交易价格，由转让者向集体组织缴纳，剩余部分收益归入农户。同时应当完善宅基地使用权流转收益的收取、分配以及支出等各个环节，确保收益用之于民。

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